Martin Podolan: Neistý dôchodok jadrových elektrární na Slovensku
Je všeobecne známou skutočnosťou, že pri plánovaní nákladov na výrobu elektriny z jadrových elektrární je potrebné zohľadniť nielen náklady vynaložené na ich výstavbu a prevádzku, ale aj náklady na vyraďovanie. Vzhľadom na možné zdravotné riziká spôsobené ionizujúcim žiarením rádioaktívnych materiálov je „alfou a omegou“ zabezpečiť riadne vyradenie jadrovej elektrárne po ukončení jej „produktívneho obdobia“.
Náklady na vyraďovanie sú obrovské. Predstavujú približne štvrtinu investičných nákladov na výstavbu jadrovej elektrárne a to ešte nezahŕňa likvidáciu vyhoretého jadrového paliva. Platný zákon preto v súčasnosti zaväzuje prevádzkovateľa jadrového zariadenia vyčleniť každoročne približne 40 miliónov eur (cca 1,2 miliardy slovenských korún) na každých 1.000 MW inštalovaného výkonu. Bežné „produktívne obdobie“ jadrovej elektrárne je pritom okolo 30 až 40 rokov.
Počas „produktívneho obdobia“ jadrovej elektrárne je jej prevádzkovateľ ziskový a preto je schopný akumulovať z elektrárne značné finančné prostriedky. Keď elektráreň prestane vytvárať zisk, sú tieto prostriedky potrebné na zabezpečenie jej vyraďovania. V tomto ohľade by sa dala elektráreň prirovnať k občanovi, ktorý potrebuje peniaze na svoj starobný dôchodok (t.j. na obdobie po skončení produktívneho veku). K tomu potrebuje spoľahlivý, transparentný a predvídateľný dôchodkový systém.
Fondy na vyraďovanie
Z vyššie uvedených dôvodov zákonodarcovia vo väčšine členských štátov EU vytvorili takéto „dôchodkové systémy” pre jadrové elektrárne. V rámci nich sú prevádzkovatelia jadrových elektrární – v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí” – povinní alokovať finančné prostriedky na „sporiace účty” za účelom neskoršieho vyraďovania. Je preto nevyhnutné zabezpečiť transparentné a spoľahlivé spravovanie týchto prostriedkov a zabezpečiť, aby boli aj skutočne k dispozícii, keď príde čas na vyraďovanie.
Európska komisia rozlišuje dva typy vyraďovacích fondov. Jedným je tzv. „interný vyraďovací fond” s prostriedkami zhromažďovanými na osobitnom oddelenom účte spravovanom prevádzkovateľom. Tento systém funguje obdobne ako keď si občan ukladá časť príjmu na svoj súkromný bankový účet pre účely pokrytia dôchodku a to zákonom predpísaným spôsobom. Druhým systémom je tzv. „externý vyraďovací fond”, v ktorom sú prostriedky zhromažďované na osobitných účtoch vedených a spravovaných nezávislou inštitúciou. Fungovanie externého vyraďovací fondu možno prirovnať k situácii, kedy štát vyžaduje vyčleňovať časť príjmu jednotlivca na štátom spravovaný účet na účely dôchodku a neskôr tieto prostriedky postupne uvoľňuje v prospech tohto jednotlivca podľa zákonom definovaných podmienok. Zo samotnej podstaty veci vyplýva, že interný vyraďovací fond ponecháva na prevádzkovateľovi jadrového zariadenia najväčšiu časť zodpovednosti za jeho „dôchodok”, zatiaľ čo externý vyraďovací fond sám „diktuje“ ako a predovšetkým kedy sa budú prostriedky na „dôchodok“ akumulovať a uvoľňovať.
Slovenský zákonodarca si vybral druhú možnosť a zriadil nezávislú inštitúciu – Národný jadrový fond (ďalej len „fond“) – ktorý spravuje najmä príspevky prevádzkovateľov jadrových elektrární. Podľa príslušnej právnej úpravy majú byť tieto príspevky vedené na osobitných účtoch pre príslušné jadrové zariadenia a majú byť použité pre vymedzené činnosti, ako napríklad vyraďovanie.
Kvôli nejasnej právnej úprave, diskutabilným rozhodnutiam fondu a absencii štátnych záruk však existujú značné pochybnosti o tom, či zhromaždené zdroje budú skutočne v prípade potreby k dispozícii a ak aj budú, akú časť potrebných nákladov pokryjú. Inými slovami, jadrové elektrárne na Slovensku majú veľa dôvodov obávať sa o svoj „dôchodok”.
Nejasná a netransparentná právna úprava
Po prvé, keď už prevádzkovatelia platia značné finančné prostriedky na sporiace účty fondu, je nevyhnutné aby vedeli, aká bude výška týchto príspevkov, ako aj kedy a za akých podmienok budú tieto prostriedky poskytované. Inak budú sotva schopní predpovedať ziskovosť svojej činnosti a prijímať investičné rozhodnutia.
Nič z tohto slovenská legislatíva, či už vo vzťahu k jadrovým elektrárňam alebo ich prevádzkovateľom jasne a transparentne neupravuje. V skutočnosti sú legislatívne zakotvené zásady nielen netransparentné, ale neumožňujú prevádzkovateľovi ani s istotou určiť, aké náklady si bude môcť uplatniť ako náklady na vyraďovanie. Pre ilustráciu, nie je napríklad jasné, či bude fond uhrádzať tzv. „post-prevádzkové“ náklady za obdobie od zastavenia jadrového reaktora do získania povolenia na etapu vyraďovania. Toto obdobie pritom trvá niekoľko rokov.
Treba poznamenať, že „post-prevádzkové“ obdobie ešte nie je obdobie vyraďovania. Počas uvedeného „post-prevádzkového“ obdobia musia prevádzkovatelia nakladať s vyhoretým jadrovým palivom alebo rádioaktívnym odpadom, pripravovať jadrové zariadenie na vyraďovanie a nakoniec získať povolenie na vyraďovanie. Náklady na tieto „post-prevádzkové“ činnosti sú značné. Je teda v záujme prevádzkovateľov vedieť, či ich príspevky platené do fondu pokrývajú aj náklady vynaložené počas tohto „post-prevádzkového“ obdobia. V tomto ohľade však zákon uvádza iba toľko, že finančné prostriedky možno použiť tiež na určité „prípravné činnosti”, čo ponecháva fondu značný priestor pre voľnú úvahu pri rozhodovaní o akomkoľvek uvoľňovaní finančných prostriedkov. Toto je porovnateľné so situáciou, kedy by pre občana nebol stanovený dôchodkový vek a tento by sa mohol meniť na základe nejasných zásad, ktoré má spresniť „nezávislá“ inštitúcia.
Nedostatok transparentnosti v činnosti fondu možno ďalej ilustrovať skutočnosťou, že akékoľvek poskytnutie finančných prostriedkov je podmienené dodržaním podmienok, ktoré sú mimo kontroly prevádzkovateľa. Jednou z takýchto podmienok je, že žiadosť prevádzkovateľa o poskytnutie finančných prostriedkov musí byť v plnom súlade s takzvanou „stratégiou záverečnej časti jadrovej energetiky” (ďalej len „stratégia“). Uvedená stratégia však nemá povahu všeobecne záväzného právneho predpisu, ale je dokumentom, ktorý je schvaľovaný štátnymi orgánmi, zostáva pod konečnou kontrolou štátu a umožňuje štátu rozhodnúť, kedy a za akých podmienok je možné finančné prostriedky fondu poskytnúť. V zásade platí, že bez jasných a transparentných zákonných podmienok spôsobu poskytovania finančných prostriedkov môže štát veľmi jednoducho zmeniť podmienky ich poskytovania, čo u prevádzkovateľov pochopiteľne vyvoláva stav značnej neistoty.
Ďalším príkladom je skutočnosť, že na vyraďovanie určitých jadrových zariadení nemusia ich prevádzkovatelia povinne akumulovať žiadne prostriedky. Ide o zariadenia, ktoré síce nevyrábajú elektrinu, ale používajú sa na spracovanie rádioaktívneho odpad alebo skladovanie vyhoretého jadrového paliva. Spoločnosti, ktoré takéto zariadenia prevádzkujú za účelom zisku, nie sú povinné prispievať do fondu finančné príspevky na vyraďovanie týchto zariadení. Platný zákon túto povinnosť ukladá len tým prevádzkovateľom jadrových zariadení, ktorí vyrábajú elektrinu. V zákone teda existuje „diera“ a zákon tým pádom vôbec nerieši otázku povinného financovania vyraďovania jadrových zariadení, ktoré síce tvoria zisk, ale nevyrábajú elektrinu.
Situáciu teda možno zhrnúť nasledovne: podmienky pre poskytovanie finančných prostriedkov z fondu a uhrádzanie nákladov na vyraďovanie nie sú dostatočne transparentné a v značnej miere podliehajú voľnej úvahe štátnych orgánov. Politický vplyv pritom nie je vylúčený. Z tohto vyplýva, že „pravidlá hry“ sa môžu kedykoľvek zmeniť, čo prevádzkovateľom takmer znemožňuje predvídať ich budúce náklady a prijímať obozretné investičné rozhodnutia. Okrem toho prevádzkovatelia jadrových zariadení, ktorí nevyrábajú elektrinu, ale tvoria zisk, nie sú povinní sporiť si na „dôchodok“.
Nejasné a netransparentné fungovanie fondu
V pozadí zriadenia externého vyraďovacieho fondu stojí myšlienka, že nezávislá inštitúcia bude spravovať príspevky prevádzkovateľov transparentne a spoľahlivo a nebude ich zneužívať. Zároveň je nevyhnutné, aby táto inštitúcia zabezpečila dôsledné oddelenie finančných prostriedkov zhromažďovaných pre konkrétnu jadrovú elektráreň a ich poukazovanie na príslušný konkrétny účet. Skutočný postup fondu na Slovensku, ktorý má byť touto nezávislou inštitúciou, však vyvoláva otázky, či tomu tak je aj v skutočnosti.
Za zmienku stojí jeden konkrétny prípad. V nedávnej minulosti prevádzkovateľ jadrového zariadenia odstavil starý jadrový reaktor, zastavil jeho prevádzkovanie na podnikateľské účely a po ukončení prevádzky začal vykonávať činnosti nevyhnutné pre zahájenie etapy vyraďovania. Prevádzkovateľ požiadal fond o poskytnutie finančných prostriedkov pre tieto „post-prevádzkové“ činnosti, avšak fond žiadosť zamietol bez poskytnutia jasného a objektívneho zdôvodnenia. Tým pádom bol prevádzkovateľ donútený financovať „post-prevádzkové“ činnosti z vlastných zdrojov, hoci sa pôvodne mal právo domnievať, že mu tieto budú poskytnuté zo strany fondu. Tento príklad tiež vzbudzuje značné pochybnosti o predvídateľnosti rozhodnutí fondu. Aj v dôsledku tohto rozhodnutia nie je väčšine investorov a prevádzkovateľov jasné, aké náklady na činnosti (najmä v „post-prevádzkovom“ období) budú alebo nebudú hradené fondom.
Ďalší prípad je ešte alarmujúcejší a je potrebné sa o ňom na tomto mieste zmieniť. Slovensko stále vyraďuje starý sovietsky jadrový reaktor, ktorý bol odstavený po havárii v 70. rokoch minulého storočia. Zákonodarca rozhodol, že náklady na vyraďovanie tohto „mŕtveho” reaktora budú znášať spotrebitelia prostredníctvom dodatočného „zdanenia“ elektriny. Avšak (zrejme z politických dôvodov) nebolo toto „zdanenie“ po dlhú dobu zavedené, pretože by v konečnom dôsledku spôsobilo zvýšenie ceny elektriny platenej spotrebiteľmi a predstavoval by tak nepopulárne rozhodnutie. V dôsledku toho neboli v minulosti pre účely vyraďovania tohto „mŕtveho“ reaktora naakumulované dostatočné finančné prostriedky. Keďže štát nezabezpečil dostatočné pokrytie vzniknutého deficitu z iných zdrojov, fond v snahe riešiť zlú situáciu sa uchýlil ku kroku, ktorý úplne podkopáva systém externého vyraďovacieho fondu – použil finančné prostriedky z účtov vedených pre iné (v súčasnosti aktívne) jadrové elektrárne. K tomuto kroku došlo bez akéhokoľvek dostatočne jasného zákonného titulu. Je však ešte zarážajúcejšie, že k tomu došlo aj bez dostatočne spoľahlivého plánu ako tieto finančné prostriedky vrátiť na účty aktívnych elektrární, pre ktoré boli v prvom rade zhromažďované.
Inými slovami, fond použil úspory určené pre „dôchodok” jednej elektrárne na zaplatenie „dôchodku” inej elektrárne, avšak bez dostatočného oprávnenia na takýto krok a bez záruky, že ich niekedy vráti na pôvodný účet. To poukazuje na skutočnosť, že prevádzkovatelia jadrových zariadení v súčasnosti pôsobiaci na Slovensku – napriek tomu, že pravidelne vyčleňujú finančné prostriedky na sporiace účty pre konkrétne elektrárne – si vôbec nemôžu byť istí tým, že peniaze na účtoch budú aj v čase, keď ich budú najviac potrebovať.
V zásade možno prvý vyššie uvedený príklad porovnať so situáciou, v ktorej nie je vek odchodu občana do dôchodku jasne definovaný zákonom. To by znamenalo, že pri odchode do dôchodku by štát mohol odmietnuť zaplatiť občanovi časť jeho dôchodku tvrdiac napríklad, že podľa jeho názoru daná osoba ešte nedosiahla dôchodkový vek. Druhý vyššie uvedený príklad možno porovnať so situáciou, kedy, pred odchodom daného občana do dôchodku, si štát vezme časť jeho dôchodku a dá ju inému občanovi bez toho, aby spoľahlivo vysvetlil ako a kedy bude danej osobe vrátený jej dôchodok a bez toho, aby sa za takéto vrátenie zaručil. Tento nedostatok transparentnosti ponecháva každého prevádzkovateľa v stave neistoty vo vzťahu k „dôchodku” jeho jadrovej elektrárne. Vo vzťahu k tomuto „dôchodku” však existuje ešte ďalší dôvod na neistotu – neexistencia štátnej záruky.
Neexistencia štátnej záruky
Keď sa prevádzkovateľom jadrových elektrární umožní, aby si sami spravovali vyraďovací fond na interných, oddelených účtoch, sú celkom zjavne aj zodpovední za ich správu. Podľa odporúčaní Európskej komisie by mal byť prevádzkovateľ zodpovedný za zabezpečenie dostupnosti dostatočného objemu finančných prostriedkov v čase, keď to bude potrebné (t.j. vtedy, keď sa skončí „produktívne obdobie“ elektrárne a vstúpi do etapy vyraďovania).
Preto sa zdá byť spravodlivé, aby bol za správu externého vyraďovacieho fondu zodpovedný jeho správca (ktorým je zvyčajne štátny orgán). Európska komisia tiež odporúča poskytnutie štátnej garancie za hodnotu investícií do externého vyraďovacieho fondu. Tak to však na Slovensku nie je.
Podľa slovenských právnych predpisov je fond samostatnou právnickou osobou, oddelenou od štátu a štát neručí za jeho záväzky. Preto ak vo fonde nebudú v prípade potreby k dispozícii dostatočné finančné prostriedky, prevádzkovateľ, ktorý pravidelne platil príspevky počas „produktívneho obdobia“ elektrárne, sa môže ocitnúť v alarmujúcej situácii: bude mať odstavenú elektráreň, ktorú treba vyradiť, prázdny sporiaci účet a fond bude insolventný. Vtedy nebude mať prevádzkovateľ k dispozícii žiaden efektívny spôsob domôcť sa svojich práv voči štátu. Je jasné, že takáto situácia mu môže sotva poskytnúť dostatočnú mieru istoty, že mu budú v danom čase nasporené finančné prostriedky k dispozícii.
Záver
Ako je jasné z vyššie uvedeného, perspektívy „dôchodku” jadrových elektrární na Slovensku nie sú veľmi svetlé, dokonca ak aj ich prevádzkovatelia pravidelne prispievajú na príslušné sporiace účty spravované fondom. Je pravdou, že prevádzkovatelia sa môžu domáhať nápravy na základe Energetickej charty alebo na základe dvojstranných zmlúv o ochrane investícií. Táto charta a zmluvy by však poskytli iba následnú (ex post) nápravu a určite nie je – okrem prípadu, že skutočne neexistuje iná možnosť – zámerom prevádzkovateľov ani štátu iniciovať či vyvolávať spory. Naopak, malo by byť spoločným cieľom prevádzkovateľov a štátu zabezpečiť v prípade potreby dostupnosť finančných prostriedkov vyčlenených na vyraďovanie a umožniť jadrovým elektrárňam spoľahnúť sa na finančne bezpečnú fázu vyraďovania.
Jediným možným spôsobom odstránenia vyššie uvedených rizík a obrovskej neistoty je novelizácia zákona o jadrovom fonde v súlade s odporúčaniami Európskej komisie.
Po prvé je potrebné zaviesť také transparentné pravidlá, ktoré umožnia prevádzkovateľovi jednoznačne identifikovať tie činnosti, ktorých náklady budú uhrádzané fondom. Taktiež by sa mali jasne identifikovať činnosti, ktoré budú financované samotným prevádzkovateľom z jeho vlastných akumulovaných úspor. Bolo by napríklad možné objasniť, že akékoľvek príspevky preplácané fondom budú pokrývať iba činnosti vykonávané „po” získaní povolenia na etapu vyraďovania.
Po druhé, fond by mal fungovať na základe jasných a transparentných pravidiel a zásad. Najmä by sa malo fondu zabrániť v používaní sporiacich účtov v rozpore s ich zamýšľaným účelom alebo v uplatňovaní širokého oprávnenia voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, kedy a ako rozdeliť finančné prostriedky.
Po tretie, v orgánoch fondu by mali byť aj experti prevádzkovateľov jadrových elektrární, nielen nominanti štátnych orgánov, ako je tomu teraz. Tým by sa zvýšila nezávislosť fondu od politických vplyvov ako aj jeho technická zdatnosť.
Po štvrté, mala by sa zaviesť povinnosť hradiť príspevky do fondu aj pre spoločnosti, ktoré nevyrábajú elektrinu, avšak sú držiteľmi povolenia na prevádzku jadrových zariadení, ktoré neslúžia na výrobu elektrickej energie. Tieto zariadenia sú dnes vo vlastníctve spoločností, ktoré nie sú povinné prispievať do fondu na vyraďovanie týchto zariadení. Čiže v zásade nejestvuje efektívny zákonný mechanizmus, ktorý by zabezpečil financie na vyradenie týchto zariadení. Túto povinnosť by mali mať preto aj uvedené spoločnosti, prípadne treba v zákone jasne určiť, ako a kým sa majú tieto príspevky zhromažďovať.
Po piate, existuje naliehavá potreba, aby štát za financie zhromaždené vo fonde ručil. Je v záujme všetkých zúčastnených, aby finančné prostriedky, ktorými prevádzkovatelia prispievajú do fondu na vyraďovacie účely boli skutočne k dispozícii len čo dosiahne jadrová elektráreň svoj „dôchodkový vek”. Ak by sa stal fond insolventným, problém budeme mať všetci. Tento problém však môžu jednoducho vyriešiť zákonodarcovia – v záujme všetkých.
O autorovi: Martin Podolan, J.D. pôsobí ako manažér útvaru právnych a firemných záležitostí v spoločnosti Slovenské elektrárne, a.s. Má 13 ročnú právnickú prax. Pôvodne pôsobil v USA 6 rokov, kde získal titul Juris Doctor na Wake Forest University. Následne získal oprávnenia vykonávať advokáciu v štyroch krajinách (v Slovenskej republike, Českej republike, Anglicku v štáte New York) a je členom ich advokátskych komôr. V minulosti pôsobil v spoločnosti NAFTA ako vedúci právneho útvaru a predtým v medzinárodných právnych kanceláriách Linklaters a White & Case.
K téme
